[국가배상 소멸시효]일반적인 국가배상청구권에 적용되는 소멸시효 기산점과 시효기간에 합리적 이유가 인정된다 하더라도, 과거사정리법에 규정된 ‘중대한 인권침해·조작의혹사건’의 특수성을 고려하지 아니한 채 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘객관적 기산점’이 그대로 적용되도록 규정하는 것은 국가배상청구권에 관한 입법형성의 한계를 일탈한 것,헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2014헌바148·162·219·466, 2015헌바50·440(병합)

[국가배상 소멸시효]일반적인 국가배상청구권에 적용되는 소멸시효 기산점과 시효기간에 합리적 이유가 인정된다 하더라도, 과거사정리법에 규정된 ‘중대한 인권침해·조작의혹사건’의 특수성을 고려하지 아니한 채 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘객관적 기산점’이 그대로 적용되도록 규정하는 것은 국가배상청구권에 관한 입법형성의 한계를 일탈한 것,헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2014헌바148·162·219·466, 2015헌바50·440(병합); 2014헌바223·290, 2016헌바419(병합) 전원재판부 결정 [민법 제166조 제1항 등 위헌소원 등]

헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2014헌바148·162·219·466, 2015헌바50·440(병합); 2014헌바223·290, 2016헌바419(병합) 전원재판부 결정 [민법 제166조 제1항 등 위헌소원 등] [헌집30-2, 237]

판시사항

가. 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제166조 제1항, 제766조, 국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것) 제96조 제2항, 구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항(이하 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 일반적인 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민의 손해배상청구에 관한 소멸시효 기산점과 시효기간을 정하고 있는 것이 국가배상청구권을 침해하여 위헌인지 여부(소극)

나. 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제166조 제1항, 제766조 제2항 중 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’(2005. 5. 31. 법률 제7542호로 제정된 것, 이하 ‘과거사정리법’이라 한다) 제2조 제1항 제3호의 ‘민간인 집단 희생사건’, 제4호의 ‘중대한 인권침해사건·조작의혹사건’에 적용되는 부분이 국가배상청구권을 침해하여 위헌인지 여부(적극)

결정요지

가. 국가배상법 제8조에 따라, 심판대상조항들은 국가배상청구권의 소멸시효 기산점을 피해자나 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날(주관적 기산점, 민법 제766조 제1항점) 및 불법행위를 한 날(객관적 기산점, 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항)로 정하되, 그 시효기간을 주관적 기산점으로부터 3년(단기소멸시효기간, 민법 제766조 제1항) 및 객관적 기산점으로부터 5년(장기소멸시효기간, 국가재정법 제96조 제2항, 구 예산회계법 제96조 제2항)으로 정하고 있다.

민법상 소멸시효제도의 일반적인 존재이유는 ‘법적 안정성의 보호, 채무자의 이중변제 방지, 채권자의 권리불행사에 대한 제재 및 채무자의 정당한 신뢰 보호’에 있다. 이와 같은 민법상 소멸시효제도의 존재 이유는 국가배상청구권의 경우에도 일반적으로 타당하고, 특히 국가의 채무관계를 조기에 확정하여 예산수립의 불안정성을 제거하기 위해서는 국가채무에 대해 단기소멸시효를 정할 필요성도 있다. 그러므로 심판대상조항들이 일반적인 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민의 국가배상청구권에 관한 소멸시효 기산점과 시효기간을 정하고 있는 것은 합리적인 이유가 있다.

나. 그러나 일반적인 국가배상청구권에 적용되는 소멸시효 기산점과 시효기간에 합리적 이유가 인정된다 하더라도, 과거사정리법 제2조 제1항 제3호에 규정된 ‘민간인 집단희생사건’, 제4호에 규정된 ‘중대한 인권침해·조작의혹사건’의 특수성을 고려하지 아니한 채 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘객관적 기산점’이 그대로 적용되도록 규정하는 것은 국가배상청구권에 관한 입법형성의 한계를 일탈한 것인데, 그 이유는 다음과 같다.

민간인 집단희생사건과 중대한 인권침해·조작의혹사건은 국가기관이 국민에게 누명을 씌워 불법행위를 자행하고, 소속 공무원들이 조직적으로 관여하였으며, 사후에도 조작·은폐함으로써 오랜 기간 진실규명이 불가능한 경우가 많아 일반적인 소멸시효 법리로 타당한 결론을 도출하기 어려운 문제들이 발생하였다. 이에 2005년 여·야의 합의로 과거사정리법이 제정되었고, 그 제정 경위 및 취지에 비추어볼 때 위와 같은 사건들은 사인간 불법행위 내지 일반적인 국가배상 사건과 근본적 다른 유형에 해당됨을 알 수 있다.

이와 같은 특성으로 인하여 과거사정리법에 규정된 위 사건 유형에 대해 일반적인 소멸시효를 그대로 적용하기는 부적합하다. 왜냐하면 위 사건 유형은 국가가 현재까지 피해자들에게 손해배상채무를 변제하지 않은 것이 명백한 사안이므로, ‘채무자의 이중변제 방지’라는 입법취지가 국가배상청구권 제한의 근거가 되기 어렵기 때문이다. 또한 국가가 소속 공무원을 조직적으로 동원하여 불법행위를 저지르고 그에 관한 조작·은폐를 통해 피해자의 권리를 장기간 저해한 사안이므로, ‘채권자의 권리불행사에 대한 제재 및 채무자의 보호가치 있는 신뢰 보호’라는 입법취지도 그 제한의 근거가 되기 어렵기 때문이다. 따라서 위와 같은 사건 유형에서는 ‘법적 안정성’이란 입법취지만 남게 된다. 그러나 국가배상청구권은 단순한 재산권 보장의 의미를 넘어 헌법 제29조 제1항에서 특별히 보장한 기본권으로서, 헌법 제10조 제2문에 따라 개인이가지는기본권을보장할 의무를 지는 국가가 오히려 국민에 대해 불법행위를 저지른 경우 이를 사후적으로 회복·구제하기 위해 마련된 특별한 기본권인 점을 고려할 때, 국가배상청구권의 시효소멸을 통한 법적 안정성의 요청이 헌법 제10조의 국가의 기본권 보호의무와 헌법 제29조 제1항의 국가배상청구권 보장 필요성을 완전히 희생시킬 정도로 중요한 것이라 보기 어렵다.

구체적으로 살펴보면, 불법행위의 피해자가 ‘손해 및 가해자를 인식하게 된 때’로부터 3년 이내에 손해배상을 청구하도록 하는 것은 불법행위로 인한 손해배상청구에 있어 피해자와 가해자 보호의 균형을 도모하기 위한 것이므로, 과거사정리법 제2조 제1항 제3, 4호에 규정된 사건에 민법 제766조 제1항의 ‘주관적 기산점’이 적용되도록 하는 것은 합리적 이유가 인정된다. 그러나, 국가가 소속 공무원들의 조직적 관여를 통해 불법적으로 민간인을 집단 희생시키거나 장기간의 불법구금·고문 등에 의한 허위자백으로 유죄판결을 하고 사후에도 조작·은폐를 통해 진상규명을 저해하였음에도 불구하고, 그 불법행위 시점을 소멸시효의 기산점으로 삼는 것은 피해자와 가해자 보호의 균형을 도모하는 것으로 보기 어렵고, 발생한 손해의 공평·타당한 분담이라는 손해배상제도의 지도원리에도 부합하지 않는다. 그러므로 과거사정리법 제2조 제1항 제3, 4호에 규정된 사건에 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘객관적 기산점’이 적용되도록 하는 것은 합리적 이유가 인정되지 않는다.

결국, 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점을 과거사정리법 제2조 제1항 제3, 4호의 민간인 집단희생사건, 중대한 인권침해·조작의혹사건에 적용하도록 규정하는 것은, 소멸시효제도를 통한 법적 안정성과 가해자 보호만을 지나치게 중시한 나머지 합리적 이유 없이 위 사건 유형에 관한 국가배상청구권 보장 필요성을 외면한 것으로서 입법형성의 한계를 일탈하여 청구인들의 국가배상청구권을 침해한다.

재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견

청구인들 주장의 주된 요지는 과거사정리법의 민간인 집단희생사건이나 중대한 인권침해·조작의혹사건은 국가권력이 저지른 중대한 인권침해에 해당하여 일반적인 손해배상청구권과 다른 특수성을 지니고 있으므로, 소멸시효에 관한 일반 조항인 심판대상조항들을 적용하여서는 아니 된다는 것이다. 이는 민간인 집단희생사건이나 중대한 인권침해·조작의혹사건과 같이 시효완성 전에 객관적으로 권리를 행사할 수 없는 사실상의 장애사유가 있어 권리행사를 기대할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 소멸시효조항을 적용하여서는 안 된다거나 재심에서 무죄판결이 확정될 때까지 시효가 진행되어서는 안 된다는 주장으로, 이와 다르게 판단한 대법원이나 당해사건 법원의 법령 해석·적용은 잘못된 것이고, 그렇게 해석하면 청구인들의 재산권 등을 침해하여 헌법에 위반된다는 취지에 불과하다. 결국, 청구인들의 심판청구는 심판대상조항들 자체의 위헌 여부를 다투는 것이 아니라, 당해사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적·구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭·적용에 관한 법원의 해석·적용이나 재판결과를 다투는 것에 불과하므로, 재판소원을 금지하는 헌법재판소법 제68조 제1항의 취지에 비추어 부적법하다.

심판대상조항

민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제166조 제1항, 제766조

국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것) 제96조 제2항

구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항

참조조문

헌법 제10조 제2문, 제11조, 제23조 제1항, 제29조 제1항

국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것) 제96조 제1항

구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제1항

구 국가배상법(2008. 3. 14. 법률 제8897호로 개정된 것) 제8조

진실·화해를 위한 과거사정리 기본법(2005. 5. 31. 법률 제7542호로 제정된 것) 제1조, 제2조 제1항 제3호, 제4호

참조판례

가. 헌재 1997. 2. 20. 96헌바24 판례집 9-1, 168, 174-177헌재 2001. 4. 26. 99헌바37, 판례집 13-1, 836, 841-846헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90, 판례집 17-1, 660, 663-667헌재 2008. 11. 27. 2004헌바54, 판례집 20-2하, 186, 210-215헌재 2011. 9. 29. 2010헌바116, 판례집 23-2상, 594, 597-600헌재 2012. 4. 24. 2011헌바31, 공보 187, 814, 815-816헌재 2018. 2. 22. 2016헌바470, 공보 257, 445, 447-448

청구인

[별지1] 청구인 명단과 같다.

당해사건

[별지2] 당해사건 목록과 같다.

주 문

1. 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제166조 제1항, 제766조 제2항 중 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 제2조 제1항 제3호, 제4호에 규정된 사건에 적용되는 부분은 헌법에 위반된다.

2. 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제766조 제1항, 국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것) 제96조 제2항, 구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이유

1. 사건개요

가. 2014헌바148, 162, 219, 466, 2015헌바50

청구인들은 국가보안법위반 등의 범죄사실로 징역형 등을 선고받아 1982년 내지 1986년경 그 판결이 확정된 사람과 그 가족이다. 2005년 제정된 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’에 의하여 설치된 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 위원회’는 2006년 내지 2009년경 위사건들에관하여진실규명결정을하였다.이후 2009년 내지 2011년경 재심절차에서 기존 유죄판결은 취소되고 무죄로 확정되었으며, 2009년 내지 2011년경 형사보상절차에서 형사보상금 지급결정이 확정되어 청구인들은 그 무렵 보상금을 지급받았다. 청구인들은 위 형사보상금이 재산적·정신적 손해를 전보하기에 부족하다고 보아 2010년 내지 2012년경 대한민국을 상대로 손해배상을 청구하는 소를 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 법원에 민법 제166조 제1항, 제766조, 국가재정법 제96조 제2항, 구 예산회계법 제96조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각·각하되었다. 이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2015헌바440

청구인들은 국가보안법위반 등의 범죄사실로 징역형 등을 선고받아 1982년 내지 1983년경 그 판결이 확정된사람의상속인이다.이후2009년경재심절차에서 기존 유죄판결은 취소되고 무죄로 확정되었으며, 2010년 내지 2012년경 형사보상절차에서 형사보상금 지급결정이 확정되어 청구인들은 그 무렵 보상금을 지급받았다. 청구인들은 위 형사보상금이 재산적·정신적 손해를 전보하기에 부족하다고 보아 2012년경 대한민국을 상대로 손해배상을 청구하는 소를 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 법원에 민법 제166조 제1항, 제766조, 국가재정법 제96조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되었다. 이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2014헌바223, 290

청구인들은 1950년경 국민보도연맹사건과 관련하여 경찰 등에 의해 연행되어 집단 희생된 사람의 상속인이다. ‘진실·화해를 위한 과거사정리 위원회’는 2009년경 위 사건에 관하여 진실규명결정을 하였다. 청구인들은 2012년경 대한민국을 상대로 손해배상을 청구하는 소를 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 법원에 민법 제766조, 국가재정법 제96조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 각하되었다. 이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 2016헌바419

청구인은 1950년경 포항시 북구 환여동 미군함포사건으로 집단 희생된 사람의 상속인이다. ‘진실·화해를 위한 과거사정리 위원회’는 2010년경 위 사건에 관하여 진실규명결정을 하였다. 청구인은 2013년경 대한민국을 상대로 손해배상을 청구하는 소를 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 법원에 민법 제766조 제2항, 국가재정법 제96조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 각하되었다. 이에 청구인은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’은 항일독립운동, 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린과 폭력·학살·의문사 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄으로써 민족의 정통성을 확립하고 과거와의 화해를 통해 미래로 나아가기 위한 국민통합에 기여함을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 1945년 8월 15일부터 한국전쟁 전후의 시기에 불법적으로 이루어진 민간인 집단 희생사건(제2조 제1항 제3호), 1945년 8월 15일부터 권위주의 통치시까지 헌정질서 파괴행위 등 위법 또는 현저히 부당한 공권력의 행사로 인하여 발생한 사망·상해·실종사건, 그 밖에 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건(제2조 제1항 제4호) 등을 진실규명의 대상으로 정하고 있다.

2014헌바223, 290, 2016헌바419 사건은 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 제2조 제1항 제3호의 ‘민간인 집단 희생사건’으로, 2014헌바148, 162, 219, 466, 2015헌바50, 440 사건은 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 제2조 제1항 제4호의 ‘중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’으로 구분된다.

청구인들은 손해배상채권의 소멸시효 조항에 대해 위헌확인을 구하면서 예비적으로 그와 관련된 한정위헌도 구하고 있다. 그런데 이 사건 심판청구서의 청구취지 및 청구이유를 종합하여 보면, 청구인들은 위와 같은 사건 유형의 특수성을 고려하지 아니한 채 일반적인 손해배상채권의 소멸시효를 동일하게 적용하도록 한 소멸시효 조항들의 위헌성을 주장하는 취지로 파악되고, 예비적 심판청구도 동일한 소멸시효 조항의 입법적 결함에 관한 위헌성을 보충·강조하는 취지로 이해된다. 따라서 손해배상채권의 소멸시효 조항의 위헌 여부를 판단하는 이상, 예비적 심판청구는 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제166조 제1항, 제766조, 국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것) 제96조 제2항, 구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것)

제166조(소멸시효의 기산점) ① 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다.

제766조(손해배상청구권의 소멸시효) ① 불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.

② 불법행위를 한 날로부터 10년을 경과한 때에도 전항과 같다.

국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것)

제96조(금전채권·채무의 소멸시효) ② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것)

제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

[관련조항]

국가배상법(2008. 3. 14. 법률 제8897호로 개정된 것)

제8조(다른 법률과의 관계) 국가나 지방자치단체의 손해배상 책임에 관하여는 이 법에 규정된 사항 외에는「민법」에 따른다. 다만,「민법」외의 법률에 다른 규정이 있을 때에는 그 규정에 따른다.

국가재정법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 제정된 것)

제96조(금전채권·채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.

구 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 전부개정되어, 2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것)

제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.

진실·화해를 위한 과거사정리 기본법(2005. 5. 31. 법률 제7542호로 제정된 것)

제1조(목적) 이 법은 항일독립운동, 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린과 폭력·학살·의문사 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄으로써 민족의 정통성을 확립하고 과거와의 화해를 통해 미래로 나아가기 위한 국민통합에 기여함을 목적으로 한다.

제2조(진실규명의 범위) ① 제3조의 규정에 의한 진실·화해를 위한 과거사정리위원회는 다음 각 호의 사항에 대한 진실을 규명한다.

3. 1945년 8월 15일부터 한국전쟁 전후의 시기에 불법적으로 이루어진 민간인 집단 희생사건

4. 1945년 8월 15일부터 권위주의 통치시까지 헌정질서 파괴행위 등 위법 또는 현저히 부당한 공권력의 행사로 인하여 발생한 사망·상해·실종사건, 그 밖에 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건

3. 청구인들의 주장

가. 2014헌바148, 162, 219, 466, 2015헌바50, 440

‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 제2조 제1항 제4호에 규정된 ‘중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’은 위 법의 규정에 의하여 처음부터 국가가 진실을 규명하고 또 그 결과에 따라 피해자들의 피해와 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취할 책임이 예정되어 있는 사건이다. 그럼에도 불구하고 일반적인 소멸시효에 관한 심판대상조항들을 피해자들에게 그대로 적용하도록 규정하는 것은 국가권력이 중대한 인권침해를 저지르고도 그에 대한 손해배상책임을 소멸시킨 채 그에 상응하는 피해자의 재산권을 박탈하는 것으로서 헌법에 위배된다.

나. 2014헌바223, 290, 2016헌바419

심판대상조항들은 국가의 불법행위로 인한 피해자의 손해배상채권에 관한 소멸시효를 규정하고 있는바, ‘전시·사변·쿠데타 또는 이에 준하는 국가비상시기에 공무원이 공권력을 이용하여 조직적·계획적으로 행한 직무상 불법행위로 국민의 기본권을 침해한 경우’에 발생한 손해배상채권의 특수성을 고려하지 아니한 채 일률적으로 일반적인 소멸시효를 그대로 적용하도록 규정하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하고 국가의 기본권 보장의무에도 위배된다.

4. 본안에 관한 판단

가. 이 사건의 쟁점

헌법은 제23조 제1항에서 국민의 재산권을 일반적으로 규정하고 있으나, 제28조와 제29조 제1항에서 그 특칙으로 형사보상청구권 및 국가배상청구권을 규정함으로써,형사피의자·피고인으로구금되어있었으나 불기소처분·무죄판결을 받은 경우 및 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 경우에 국민이 국가에 대하여 물질적·정신적 피해에 대한 정당한 보상 및 배상을 청구할 수 있는 권리를 보장하고 있다. 이러한 형사보상청구권과 국가배상청구권은 일반적인 재산권으로서의 보호 필요성뿐만 아니라, 국가의 형사사법작용 및 공권력행사로 인하여 신체의 자유 등이 침해된 국민의 구제를 헌법상 권리로 인정함으로써 관련 기본권의 보호를 강화하는 데 그 목적이 있다.

헌법 제28조, 제29조 제1항은 형사보상청구권 및 국가배상청구권의 내용을 법률에 의해 구체화하도록 규정하고 있으므로, 그 구체적인 내용은 입법자가 형성할 수 있다. 그러나 국가의 형사사법절차 및 공권력행사에 내재하는 불가피한 위험에 의해 국민의 신체의 자유 등에 피해가 발생한 경우 국가가 이에 대하여 보상 및 배상을 할 것을 헌법에서 명문으로 선언하고 있으므로, 형사보상 및 국가배상의 구체적 절차에 관한 입법은 단지 그 보상 및 배상을 청구할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 허용하는 것이어서는 아니되고, 권리구제의 실효성이 상당한 정도로 보장되도록 하여야 한다.

심판대상조항들은 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민의 손해배상청구권에 적용되는 소멸시효의 기산점과 시효기간을 정하고 있다. 국가배상청구권에 적용되는 소멸시효의 기산점과 시효기간을 어떻게 정할 것인가의 문제는 원칙적으로 입법자의 형성재량에 맡겨져 있는 것이지만, 그것이 지나치게 단기간이거나 불합리하여 국민의 국가배상청구를 현저히 곤란하게 만들거나 사실상 불가능하게 한다면 이는 입법형성의 한계를 넘어선 것으로서 위헌이라 하지 않을 수 없다.

이하에서는 심판대상조항들이 입법형성의 한계를 일탈하여 헌법이 보장한 국가배상청구권을 침해함으로써 위헌인지 여부를 살펴본다.

나. 심판대상조항들의 원칙적 합헌성

(1)국가배상법은 제8조에서 “국가나 지방자치단체의 손해배상책임에 관하여는 이 법에 규정된 사항 외에는 민법에 따른다. 다만, 민법 외의 법률에 다른 규정이 있을 때에는 그 규정에 따른다.”라고 규정하면서, 소멸시효에 관하여 별도의 규정을 두지 않음으로써, 국가배상청구권에도 소멸시효에 관한 심판대상조항들이 적용되도록 하고 있다. 이에 심판대상조항들은 국가배상청구권의 소멸시효 기산점을 ‘주관적 기산점’인 피해자나 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날(민법 제766조 제1항) 및 ‘객관적 기산점’인 불법행위를 한 날(민법 제166조 제1항, 제766조 제2항)로 정하되, 그 시효기간을 주관적 기산점에 대한 ‘단기소멸시효기간’ 3년(민법 제766조 제1항) 및 객관적 기산점에 대한 ‘장기소멸시효기간’ 5년(국가재정법 제96조 제2항, 구 예산회계법 제96조 제2항)으로 정하고 있다.

(2) 민법상 소멸시효제도는 권리자가 자신의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태, 즉 권리불행사의 상태가 계속된 경우에 법적 안정성을 위하여 그 권리를 소멸시키는 제도이다. 이러한 소멸시효제도의 일반적인 존재이유는 다음과 같다.

첫째, 오랜 기간 동안 계속된 사실상태를 그대로 유지하는 것이 그 위에 구축된 사회질서를 보호하기 위해 필요하다는 점이다. 일정한 사실상태가 계속되면 이를 기초로 새로운 다수의 법률관계가 형성되기 마련인데, 그 사실상태가 정당하지 못하다고 하여 부인한다면 이를 기초로 맺어진 법률관계가 흔들리게 됨에 따라 법적 안정성이 저해될 수 있다.

둘째, 일정한 사실상태가 오래 계속되면 그 동안 진정한 권리관계에 대한 증거가 없어지기 쉬우므로, 계속된 사실상태를 진정한 권리관계로 인정함으로써 과거사실의 증명 곤란으로부터 채무자를 구제하고 분쟁의 적절한 해결을 도모할 필요가 있다는 점이다. 이미 채무를 변제하였으나 시간이 지남에 따라 그 증명이 어렵게 된 채무자는 소멸시효제도를 통해 이중변제를 면하게 되므로, 이러한 경우에는 진정한 권리관계의 보호에 기여할 수 있다.

셋째, 채권자가 장기간 권리를 행사하지 않음으로써

더 이상 권리를 행사하지 않을 것으로 믿은 채무자의 신뢰를 보호할 필요가 있다는 점이다. 채권자에게도 신의칙상 그 권리의 행사가 채무자에게 불의타가 되지 않도록 자신의 권리를 적시에 행사할 의무가 있다고 볼 수 있고, 채권자가 장기간 그 권리를 행사하지 않으면 채무자는 채무의 존재를 잊어버리게 되거나 채권자가 권리를 행사하지 않을 것이라고 신뢰하게 되므로, 채권자의 권리행사 태만을 제재하고 채무자의 정당한 신뢰를 보호할 필요성이 있다.

(3)이와 같은 민법상 소멸시효제도의 존재이유는 국가배상청구권의 경우에도 일반적으로는 타당하다. 국가배상청구에 있어서도 장기간 계속된 사실상태를 바탕으로 형성된 법률관계를 존중함으로써 법적 안정성을 보호하고, 과거사실의 증명 곤란으로 인한 이중변제의 위험으로부터 채무자를 구제하며, 채권자의 장기간 권리 불행사에 대한 채무자의 신뢰를 보호하기 위하여 소멸시효제도의 적용은 필요하기 때문이다.

국가의 재정은 세입·세출계획인 예산을 통하여 이루어지고 예산은 회계연도단위로 편성되어 시행되므로, 국가가 금전채무를 부담하고 상당한 세월이 지난 뒤에도 언제든지 채권자가 채권을 행사할 수 있다면 국가의 채권·채무관계가 상당한 기간 확정되지 못하게 되어 예산수립의 예측가능성이 떨어짐으로써 국가재정의 안정적이고 효율적인 운용이 어려워질 수 있다. 특히 불법행위로 인한 손해배상 채권이나 구상금 채권과 같이 우연한 사고로 말미암아 발생하는 채권의 경우에는 그 발생을 미리 예상하기 어려우므로 불안정성이 크다. 따라서 국가의 채권·채무관계를 조기에 확정하고 예산수립의 불안정성을 제거함으로써 국가재정을 합리적으로 운용하기 위하여 국가채무에 대해 단기의 소멸시효를 정한 것은 그 필요성을 수긍할 수 있다.

이에 헌법재판소는, 국가배상청구권에도 소멸시효에 관한 민법 규정에 따르도록 한 국가배상법 제8조, 국가에 대한 금전채권의 소멸시효기간을 5년으로 정한 구 예산회계법 제96조 제2항, 국가재정법 제96조 제2항, 피해자나 법정대리인이 손해 및 가해자를 안 날부터 3년 및 불법행위를 한 날로부터 10년을 불법행위로 인한 손해배상청구권의 소멸시효로 규정한 민법 제766조 제1항, 제2항에 대해 합헌으로 결정한 바 있다(헌재 1997. 2. 20. 96헌바24; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바37; 헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90; 헌재 2008. 11. 27. 2004헌바54; 헌재 2011. 9. 29. 2010헌바116; 헌재 2012. 4. 24. 2011헌바31; 헌재 2018. 2. 22. 2016헌바470 참조).

이와 같은 사정을 고려할 때 심판대상조항들이 일반적인 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민의 국가배상청구권에 관한 소멸시효 기산점과 시효기간을 정하고 있는 것은 합리적 이유가 있다.

다. 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 제2조 제1항 제3호, 제4호에 규정된 사건에 관한 예외적 위헌성

(1) 일반적인 국가배상청구권에 적용되는 소멸시효의 기산점과 시효기간의 기준 자체에 합리적인 이유가 인정된다 하더라도, ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’(이하 ‘과거사정리법’이라 한다) 제2조 제1항 제3호에 규정된 ‘민간인 집단 희생사건’, 제4호에 규정된 ‘사망·상해·실종사건 그 밖에 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’(이하, ‘중대한 인권침해사건·조작의혹사건’이라 한다)의 특수성을 고려하지 아니한 채 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점이 그대로 적용되도록 규정하는 것은, 소멸시효제도를 통한 법적 안정성만을 지나치게 중시한 나머지 위 사건 유형에 관한 국가배상청구권의 보장 필요성을 외면한 것으로서 입법형성의 한계를 일탈한 것인바, 그 이유는 아래와 같다.

(2) 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호에 규정된 ‘민간인 집단 희생사건’과 ‘중대한 인권침해사건·조작의혹사건’은 사인간 손해배상 내지 일반적인 국가배상 사건과 다른 특성이 있다.

이러한 사건들은 국가기관이 국민에게 억울한 누명을 씌움으로써 불법행위를 자행하고, 소속 공무원들이 이러한 불법행위에 조직적으로 관여하였으며, 사후에도 조작·은폐 등으로 진실규명활동을 억압함으로써 오랜 동안 사건의 진상을 밝히는 것이 사실상 불가능한 경우가 많았다. 이후에 과거사정리법이 제정되고 ‘진실·화해를 위한 과거사정리 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)의 활동으로 비로소 사건의 진상이 밝혀지게 되었으나, 이미 불법행위 성립일로부터 장기간 경과한 후에야 진상규명 및 이를 기초로 한 손해배상청구가 이루어짐에 따라 일반 불법행위와 소멸시효의 법리로는 타당한 결론을 도출하기 어려운 문제들이 다수 발생하게 되었다.

이러한 문제의식을 바탕으로 2005. 5. 31. 여·야의 합의로 제정된 과거사정리법은 일제 강점기부터 권위주의 통치시까지의 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린과 폭력·학살·의문사 사건 등을 진실규명 적용대상에 포함시키면서, 단순히 역사적 진실을 규명하여 피해자의 명예를 회복시킴에 그치는 것이 아니라 개별 피해자를 특정하여 피해 경위 등을 밝히고 그에 대한 피해 회복이 국가 및 정부의 의무임을 명시하고 있다(제34조, 제36조). 이와 관련하여 대법원 2013. 5. 16. 선고 2012다202819 전원합의체 판결에서 “과거사정리법의 제정을 통하여 수십 년 전의 역사적 사실관계를 다시 규명하고 피해자 및 유족에 대한 피해회복을 위한 조치를 취하겠다고 선언하면서도 그 실행방법에 대해서는 아무런 제한을 두지 아니한 이상, 이는 특별한 사정이 없는 한 그 피해자 등이 국가배상청구의 방법으로 손해배상을 구하는 사법적 구제방법을 취하는 것도 궁극적으로는 수용하겠다는 취지를 담아 선언한 것이라고 볼 수밖에 없고, 거기에서 파생된 법적 의미에는 구체적인 소송사건에서 새삼 소멸시효를 주장함으로써 배상을 거부하지는 않겠다는 의사를 표명한 취지가 내포되어 있다.”고 판시한 바 있다.

이러한 과거사정리법 제정 경위 및 취지 등에 비추어 볼 때, 국가기관의 조직적 은폐와 조작에 의해 피해자들이 그 가해자나 가해행위, 가해행위와 손해와의 인과관계 등을 정확히 알지 못하는 상태에서 오랜 기간 진실이 감추어져 있었다는 특성이 있는 과거사정리법 제2조 제1항 제3호, 제4호 등에 규정된 사건은 사인간 불법행위 내지 일반적인 국가배상 사건과 근본적으로 다른 사건 유형에 해당된다.

(3) 이와 같은 특성으로 인하여 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호에 규정된 사건에는 일반적인 소멸시효를 그대로 적용하기에 부적합하다.

앞서 살펴본 바와 같이, 일반적인 소멸시효제도의 입법취지는 ① 오랜 기간 계속된 사실상태를 그대로 유지하는 것이 법적 안정성에 부합한다는 점, ② 채무자가 채무를 이미 변제하였으나 시간이 지나 그 증명이 어렵게 된 경우 이중변제의 위험을 면하게 함으로써 진정한 권리관계를 보호할 수 있다는 점, ③ 장기간 권리를 행사하지 않은 경우 채권자의 권리행사 태만을 제재하고 그 권리불행사에 대한 채무자의 정당한 신뢰를 보호한다는 점에 있다.

그런데 과거사정리법 제2조 제1항 제3호의 민간인 집단 희생사건과 제4호의 중대한 인권침해사건·조작의혹사건은 국가가 현재까지 피해자들에게 불법행위로 인한 손해배상채무를 변제하지 않은 것이 명백한 사안이라는 점에서 ‘채무자의 증명곤란으로 인한 이중변제 방지’라는 입법취지는 국가배상청구권 제한의 근거가 되기 어렵다. 또한 이러한 유형의 사건은 국가기관이 소속 공무원을 조직적으로 동원하여 피해자에 대해 불법행위를 저질렀으며 그에 관한 조작·은폐 등을 통해 피해자의 실효성 있는 권리주장을 장기간 저해한 사안이라는 점에서 ‘권리행사 태만에 대한 채권자의 제재 필요성과 채무자의 보호가치 있는 신뢰’도 그 근거가 되기 어렵다. 따라서 위와 같은 사건 유형에서는 ‘오랜 기간 계속된 사실상태를 그대로 유지하는 것이 법적 안정성에 부합한다’라는 입법취지만 남게 된다.

그러나 오랜 기간 계속된 사실상태(민간인 집단 희생사건과 중대한 인권침해사건·조작의혹사건이 발생하였으나 국가가 피해자 또는 그 유족에게 이에 관한 손해를 배상하지 않고 있는 상태)를 그대로 유지하는 것이 법적 안정성에 부합한다는 입법취지가, 과거사정리법이 정한 위와 같은 사건 유형에서 국가배상청구권 제한을 정당화한다고 보기 어렵다.

헌법 제10조 제2문은 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정한다. 이처럼 헌법상 기본권 보호의무를 지는 국가가 소속 공무원들의 조직적 관여를 통해 불법적으로 민간인을 집단 희생시키거나 국민에 대한 장기간의 불법구금 및 고문 등에 의한 허위자백으로 유죄판결 등을 하고 사후에도 조작·은폐 등을 통해 피해자 및 유족의 진상규명을 저해하여 오랫동안 국가배상청구권을 행사하기 어려운 상황이었음에도, 그에 대한 소멸시효를 불법행위시점(민법 제766조 제2항) 내지 객관적으로 권리를 행사할 수 있는 시점(민법 제166조 제1항)으로부터 기산함으로써 국가배상청구권이 이미 시효로 소멸되었다고 선언하는 것은 헌법 제10조에 반하는 것으로 도저히 받아들일 수 없기 때문이다.

국가배상청구권은 단순한 재산권 보장의 의미를 넘어 헌법 제29조 제1항에서 명시적으로 보장되는 기본권으로서, 헌법 제10조에 따라 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보장할 의무를 지는 국가가 오히려 국민에 대해 불법행위를 저지른 경우 이를 사후적으로 회복·구제하기 위해 마련된 특별한 기본권인 점을 고려할 때, 국가배상청구권의 시효소멸을 통한 법적 안정성의 요청이 헌법 제10조가 선언한 국가의 기본권 보호의무와 헌법 제29조 제1항이 명시한 국가배상청구권 보장 필요성을 완전히 희생시킬 정도로 중요한 것이라고 보기 어렵다. 나아가 과거사정리법 제2조 제1항 제3호, 제4호의 사건 유형과 같은 예외적인 상황에서 국가가 초헌법적인 공권력을 행사함으로써 조직적으로 일으킨 중대한 기본권침해를 구분하지 아니한 채, 사인간 불법행위 내지 일반적인 국가배상 사건에 대한 소멸시효 정당화 논리를 그대로 적용하는 것은 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’ 취급해야 한다는 헌법 제11조의 평등원칙에도 부합하지 아니한다.

(4)심판대상조항들에 대하여 구체적으로 살펴보면, 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호에 규정된 사건에 민법 제766조 제1항의 주관적 기산점이 적용되도록 하는 것은 합리적 이유가 있으나, 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점이 적용되도록 하는 것은 합리적 이유가 인정되지 아니한다.

불법행위로 인한 손해배상청구권의 소멸시효에 관하여 민법은 제766조 제1항에서 ‘피해자 또는 법정대리인이 손해 및 가해자를 안 날’을 3년 단기소멸시효의 주관적 기산점으로 정하고 있고, 제766조 제2항에서 ‘불법행위를 한 날’을 10년 장기소멸시효의 객관적 기산점으로 정하고 있다. 한편, 국가재정법 제96조 제2항(구 예산회계법 제96조 제2항)에 따라 장기소멸시효 기간은 5년으로 단축되며, ‘권리를 행사할 수 있는 때’로부터 소멸시효가 진행한다는 민법 제166조 제1항은 객관적 기산점의 전제가 된다.

과거사정리법이 적용되는 사건과 관련하여 대법원은, 위원회로부터 진실규명결정을 받은 피해자 등은 특별한 사정이 없는 한 진실규명결정이 있었던 때에 손해 및 가해자를 알았다고 봄이 상당하므로 그 때로부터 3년이 경과하여야 단기소멸시효가 완성되나, 5년의 장기소멸시효는 불법행위일로부터 바로 진행이 되므로 위원회의 진실규명결정이 있었던 경우에도 그 장기소멸시효는 피해가 생긴 날로부터 5년이 경과하면 완성된다는 취지로 판시한 바 있다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2012다4091 판결; 대법원 2013. 5. 16. 선고 2012다202819 전원합의체 판결).

일반적으로 불법행위에 기한 법률관계는 미지의 당사자 사이에 예기하지 못한 우연적 사고에 기하여 발생한다. 그러므로 피해자로서는 그 손해와 가해자를 알기 어려운 경우가 많으므로 이를 알게 된 후 일정 기간 이내에 손해배상을 청구할 수 있도록 보장할 필요가 있고, 가해자로서는 피해자의 손해배상 청구 여부나 그로 인한 배상책임 부담 범위가 분명하지 않아 불안정한 입장에 처하게 되므로 피해자가 손해 및 가해자를 알면서도 상당한 기간 이내에 권리를 행사하지 않을 때에는 손해배상청구권을 시효로 소멸시킬 필요가 있다. 이에 따라 민법 제766조 제1항은 불법행위로 인한 손해배상청구권은 피해자나 그 법정대리인이 ‘손해 및 가해자를 안 날’로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다고 규정하고 있고, 그 입법취지에 비추어 볼 때, 여기에서 ‘손해 및 가해자를 안 날’이란 손해의 발생, 위법한 가해행위의 존재, 가해행위와 손해의 발생 사이에 상당인과관계가 있다는 사실 등 불법행위의 요건사실에 대하여 현실적이고도 구체적으로 인식하였을 때를 의미한다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011다54686 판결; 대법원 2014. 7. 24. 선고 2013다55386 판결 등 참조). 따라서 불법행위의 피해자가 손해 및 가해자를 현실적이고도 구체적으로 인식하게 된 때에 그러한 주관적 기산점으로부터 3년 내에 손해배상을 청구하도록 하는 것은 불법행위로 인한 손해배상청구에 있어 피해자와 가해자 보호의 균형을 도모하기 위한 것으로서 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호 사건에 있어서도 합리적 이유가 인정된다.

그러나 소속 공무원들의 조직적 관여를 통해 불법적으로 민간인을 집단 희생시키거나 국민에 대한 장기간의 불법구금 및 고문 등에 의한 허위자백으로 유죄판결을 하고 사후에도 조작·은폐 등을 통해 피해자의 진상규명을 저해한 상황이었음에도 불구하고, 그 불법행위 시점을 소멸시효의 객관적 기산점으로 삼는 것(민법 제166조 제1항, 제766조 제2항)은 피해자와 가해자 보호의 균형을 이루고 있는 것으로 보기 어렵다. 과거사정리법 제2조 제1항 제3호의 ‘민간인 집단 희생사건’은 그 유족들이 사건 이후 국가로부터 희생자들에 관한 적절한 통지를 받지 못함으로써 집단희생의 일시·이유·경위·절차 등에 대해 구체적으로 알지 못했기에 국가에 대해 손해배상을 청구할 수 없었던 경우가 많고, 과거사정리법 제2조 제1항 제4호의 ‘중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’은 수사기관의 가혹행위 등에 의한 유죄판결의 확정으로 형의 집행을 받았기에 피해자로서는 그 유죄판결이 재심으로 취소되기 전까지는 그에 관한 국가배상을 청구할 수 없었던 경우가 많은바, 이러한 사안에 대해 그 불법행위 시점으로부터 소멸시효의 객관적 기산점을 적용하도록 하는 것은 발생한 손해의 공평·타당한 분담이라는 손해배상제도의 지도원리에도 부합하지 않기 때문이다.

(5) 사정이 이와 같다면, 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점을 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호에 규정된 민간인 집단 희생사건, 중대한 인권침해사건·조작의혹사건에 적용하도록 규정하는 것은, 소멸시효제도를 통한 법적 안정성과 가해자 보호만을 지나치게 중시한 나머지 합리적 이유 없이 위 사건 유형에 관한 국가배상청구권의 보장 필요성을 외면한 것으로서 입법형성의 한계를 일탈하여 청구인들의 국가배상청구권을 침해하므로 헌법에 위반된다.

결국 과거사정리법 제2조 제1항 제3호 및 제4호에

규정된 민간인 집단 희생사건, 중대한 인권침해사건·조작의혹사건에 대해서는 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항의 객관적 기산점의 적용이 배제되고, 이러한 객관적 기산점을 전제로 한 국가재정법 제96조 제2항(구 예산회계법 제96조 제2항)의 장기소멸시효기간의 적용도 당연히 배제된다. 따라서 과거사정리법이 정한 위 사건에 대해서는 민법 제766조 제1항이 정한 주관적 기산점 및 이를 기초로 한 단기소멸시효만 적용된다. 이러한 경우 사건 유형별 구체적 기산점이 문제될 수 있다.

과거사정리법 제2조 제1항 제3호의 ‘민간인 집단 희생사건’의 경우에 위원회로부터 진실규명결정을 받은 피해자 등은 특별한 사정이 없는 한 그 진실규명결정이 있었던 때에 손해 및 가해자를 알았다고 볼 수 있을 것이므로, 피해자 등은 진실규명결정을 안 날로부터 3년 이내에 국가배상을 청구하여야 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효 완성을 저지할 수 있을 것이다.

한편, 과거사정리법 제2조 제1항 제4호의 ‘중대한 인권침해사건과 조작의혹사건’ 중 유죄확정판결을 받았던 사건의 경우에는 유죄확정판결의 존재라는 특별한 사정이 있어 재심으로 기존의 유죄확정판결이 취소된 이후에야 비로소 손해의 발생, 위법한 가해행위의 존재, 가해행위와 손해발생 사이의 상당인과관계 등 불법행위의 요건사실에 대하여 현실적이고도 구체적으로 인식하였다고 봄이 상당하므로, 피해자 등은 재심판결 확정을 안 날로부터 3년 이내에 국가배상을 청구하여야 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효 완성을 저지할 수 있을 것이다.

5. 결 론

그렇다면 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항 중 과거사정리법 제2조 제1항 제3호,제4호에 규정된 사건에 적용되는 부분은 헌법에 위반되고, 민법 제766조 제1항, 국가재정법 제96조 제2항, 구 예산회계법 제96조 제2항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다.

이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견

우리는, 청구인들의 이 사건 심판청구는 법원의 심판대상조항들에 대한 해석·적용이나 재판결과를 다투는 경우에 해당하여 부적법하므로, 모두 각하하는 것이 옳다고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다.

가. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원은 당해사건 법원에 ‘법률’의 위헌 여부 심판 제청신청을 하였으나 그 신청이 기각된 때에 그 신청 당사자가 헌법재판소에 청구하는 것이므로, 그 본질은 헌법소원이라기보다는 위헌법률심판의 일종이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌바36 등 참조).

구체적 사건에 관하여 사실관계를 인정하고 법률을 해석하여 적용하는 것은 어디까지나 법원의 역할이고, 헌법재판소는 법원이 구체적 사건에 관한 재판을 할 때 선결문제가 되는 ‘법률’의 위헌 여부를 심사하는 것이므로, 법원의 재판규범인 ‘법률’이 위헌법률심판절차의 심판대상으로 헌법에 위반되는지 여부를 다투는 경우가 아닌 한, 단순히 ‘법률의 해석·적용’을 다투는 것은 헌법재판소의 심판대상이 될 수 없고, 그 최종적인 사법적 해석권한은 법원에 있다(헌재 2004. 10. 28. 99헌바91; 헌재 2005. 9. 29. 2001헌바60 참조). 따라서 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원을 청구한 당사자가 그 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라 그 주장의 실질적인 내용에 비추어 볼 때 법원에 의한 사실관계의 판단과 법률의 해석·적용의 부당함을 주장하는 등 사실상 법원의 재판을 다투는 것일 때에는 원칙적으로 부적법하고, 그러한 헌법소원심판청구는 재판소원을 금지하는 헌법재판소법 제68조 제1항의 취지에 비추어 허용되지 않는다(헌재 2018. 1. 25. 2016헌바357: 헌재 2013. 5. 30. 2012헌바74; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌바117; 헌재 2002. 10. 31. 2000헌바76 등 참조).

나. 대법원은, 소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하여 그 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하고, 그 권리를 행사할 수 없는 동안은 진행하지 않지만, 여기서 ‘권리를 행사할 수 없는 경우’라 함은 그 권리행사에 법률상의 장애사유, 예컨대 기간의 미도래나 조건 불성취 등이 있는 경우를 말하는 것이고, 그 권리를 행사하는 것이 사실상 곤란하였다는 등의 사유는 그에 해당하지 아니하므로(대법원 2006. 4. 27. 2006다1381 판결; 대법원 2008. 5. 29. 선고 2004다33469 판결; 대법원 2012. 5. 24. 선고 2009다22549 판결 참조), 국가배상법 제2조 제1항 본문 전단 규정에 따른 손해배상청구권 역시 법률상의 장애사유가 없는한심판대상조항들이적용되어 그 권리를 행사할 수 있는 때인 불법행위가 있은 날로부터 5년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 본다. 다만 소멸시효를 이유로 한 항변권의 행사도 민법의 대원칙인 신의성실의 원칙과 권리남용금지의 원칙의 지배를 받는 것이므로, 채무자(국가)가 소멸시효 완성 후 시효를 원용하지 않을 것과 같은 태도를 보여 채권자(피해자 등)로 하여금 이를 신뢰하게 하였거나(민간인 집단 희생사건), 시효완성 전에 객관적으로 권리를 행사할 수 없는 사실상의 장애사유가 있어 권리행사를 기대할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우(중대한 인권침해사건·조작의혹사건)에는 채무자가 소멸시효의 완성을 주장하는 것은 신의성실의 원칙에 반하는 권리남용으로서 허용될 수 없다고 보면서, 그 권리행사를 기대할 수 있는 상당한 기간 내(민간인 집단 희생사건) 또는 채권자에게 권리의 행사를 기대할 수 없는 객관적인 사실상의 장애사유가 해소된 때로부터 상당한 기간 내(중대한 인권침해사건·조작의혹사건)에 권리를 행사하여야만 채무자의 소멸시효의 항변을 저지할 수 있을 뿐이고, 이때 권리행사의 ‘상당한 기간’은 특별한 사정이 없는 한 민법상 시효정지의 경우에 준하여 6개월의 단기간으로 제한되어야 하고, 특히 불법행위로 인한 손해배상청구 사건에서는 매우 특수한 개별 사정이 있어 그 기간을 연장하여 인정하는 것이 부득이한 경우에도 민법 제766조 제1항이 규정한 단기소멸시효기간인 3년을 넘어서는 아니 된다고 일관되게 판시해왔다(대법원 2013. 5. 16. 선고 2012다202819 전원합의체 판결; 대법원 2013. 7. 25. 선고 2013다203529 판결; 대법원 2013. 12. 12. 선고 2013다201844 판결; 대법원 2014. 1. 16. 선고 2013다205341 판결 등 참조). 그리고 당해사건 법원들 역시 위와 같은 종래의 확립된 대법원판례의 취지에 따라 청구인들의 손해배상청구를 기각하였고, 청구인들의 심판대상조항들에 대한 위헌법률심판제청신청 역시 기각 또는 각하하였다.

다. 이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 심판대상조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 청구인들은 여러 가지 내용의 주장을 하고 있지만, 그 주장의 주된 요지는 과거사정리법 제2조 제1항 제3호, 제4호의 민간인 집단희생사건이나 중대한 인권침해사건·조작의혹사건은 국가권력이 저지른 중대한 인권침해에 해당하므로, 그로 인한 손해배상청구권은 일반적인 손해배상청구권과 다른 특수성을 지니고 있어서, 이들 손해배상청구권에 대하여 소멸시효에 관한 일반조항인 심판대상조항들을 적용하여서는 아니 된다는 것이다. 청구인들의 위와 같은 주장은 결국 민간인 집단희생사건이나 중대한 인권침해사건·조작의혹사건과 같이 시효완성 전에 객관적으로 권리를 행사할 수 없는 사실상의 장애사유가 있어 권리행사를 기대할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 소멸시효조항을 적용하여서는 안 된다거나 재심에서 무죄판결이 확정되는 때까지 시효가 진행되어서는 안 된다는 주장으로서, 이는 대법원이나 당해사건 법원들이 소멸시효 기산점에 관한 일반규정인 민법 제166조 제1항의 ‘권리를 행사할 수 있는 때’의 해석과 관련하여 ‘권리행사를 할 수 없는 경우’란 법률상 장애사유만을 의미한다고 해석하여 민간인 집단희생사건이나중대한인권침해사건·조작의혹사건의경우에도 ‘불법행위를 한 날부터’ 소멸시효가 진행되어 시효가 완성되었다고 보고, 청구인들의 주장과 같이 재심무죄판결이 확정된 날을 민법 제166조 제1항의 ‘권리를 행사할 수 있는 때’로 보지 않으면서 ‘상당한 기간’ 내에 권리를 행사하였는가를 기준으로 소멸시효 완성의 항변에 대한 저지 여부를 판단하는 것은 청구인들의 재산권 등을 침해하여 헌법에 위반되므로 이를 다툰다는 취지에 불과하다. 이처럼 청구인들이 비록 심판대상조항들 자체의 일부 위헌 여부를 다투는 것과 같은 형식을 취하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 그 실질적인 주장 내용은 심판대상조항들에 대하여 가능한 해석내용 중 대법원이나 당해사건 법원들이 일관되게 취하고 있는 해석은 잘못된 것이고 그렇게 해석하는 것이 위헌이라는 주장을 하고 있는 것이다. 이는 결국 구체적 사건에서 당해사건 법원들의 심판대상조항들에 대한 해석·적용을 다투기 위한 방편으로 헌법소원심판을 청구한 것에 지나지 않는다. 따라서 청구인들의 심판대상조항들에 대한 헌법소원심판청구는 법률조항 자체의 위헌 여부를 다투는 것이 아니라 당해사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적·구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭·적용에 관한 법원의 해석·적용이나 재판결과를 다투는 것에 불과하므로 재판소원을 금지한 헌법재판소법 제68조 제1항의 취지에 비추어 허용될 수 없다. 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하여야 한다.

재판관

이진성

재판관

김이수

재판관

김창종

재판관

안창호

재판관

강일원

재판관

서기석

재판관

조용호

재판관

이선애

재판관

유남석

[별지1] 청구인 명단

1. 이○호 외 6인(2014헌바148)

2. 오○석 외 21인(2014헌바162)

3. 정○ 외 7인(2014헌바219)

청구인 1 내지 3의 대리인 법무법인(유한) 지평담당변호사 이공현, 조용환, 정광현, 여연심,박성철, 김태형,박보영, 박영주,임성택, 김영수

4. 김○기(2014헌바223)

5. 강○철 외 5인(2014헌바290)

청구인 4 내지 5의 대리인 법무법인 해마루담당변호사 박세경, 오재창,양태훈, 이제영,지기룡, 윤중현,박재형, 서진권,윤치환, 최윤수,장홍록, 이만용,김정희, 김선욱,정덕우, 이소아,유재민, 박기범

6. 구○서(2014헌바466)

7. 박○운 외 32인(2015헌바50)

8. 송○병 외 21인(2015헌바440)

청구인 6 내지 8의 대리인 법무법인(유한) 지평담당변호사 이공현, 조용환,임성택, 김영수,박성철, 마상미,김지홍, 박보영,구정모

(2016헌바419)

9. 방○조대리인 법무법인 해마루담당변호사 박세경, 오재창, 양태훈, 이제영,지기룡, 윤중현, 박재형, 서진권,윤치환, 최윤수, 장홍록, 이만용,김선욱, 정덕우, 유재민, 박기범,권종현, 임재성

[별지2] 당해사건 목록

1. 대법원 2011다59810 손해배상(기)(2014헌바148)

2. 대법원 2013다209916 손해배상(기)(2014헌바162)

3. 대법원 2013다215973 손해배상(기)(2014헌바219)

4.서울고등법원2013나2027440손해배상(국)(2014헌바223)

5.서울고등법원2013나2032244손해배상(국)(2014헌바290)

6.서울중앙지방법원2014나34187손해배상(기)(2014헌바466)

7. 대법원 2013다210428 손해배상(기)(2015헌바50)

8.서울고등법원2014나2023667손해배상(기)(2015헌바440)

9.대법원 2016다245302 손해배상(기)(2016헌바419)

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