[폐기물처리시설의 변경허가사항인 ‘처분용량의 변경’의 의미가 다투어진 사건]구 폐기물관리법 시행규칙(2018. 12. 31. 환경부령 제796호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항 제2호 마.목에서 변경허가사항으로 정한 ‘처분용량의 변경’의 의미, 행정처분서의 해석 방법, 대법원 2019두49359 과징금부과처분취소 (자) 파기환송

[폐기물처리시설의 변경허가사항인 ‘처분용량의 변경’의 의미가 다투어진 사건]

◇1. 구 폐기물관리법 시행규칙(2018. 12. 31. 환경부령 제796호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항 제2호 마.목에서 변경허가사항으로 정한 ‘처분용량의 변경’의 의미, 2. 행정처분서의 해석 방법◇

1. 구 폐기물관리법 시행규칙(2018. 12. 31. 환경부령 제796호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항 제2호 마.목에서 변경허가사항으로 정한 ‘처분용량의 변경’이란 폐기물 중간처분업(소각전문)의 경우 소각시설을 물리적으로 증설하는 경우를 의미하고, 소각시설의 증설 없이 단순히 소각시설의 가동시간을 늘리는 등의 방법으로 소각량을 늘리는 행위는 이에 포함되지 않는다고 봄이 타당하다.

2. 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지를 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위, 처분청의 진정한 의사, 처분을 전·후한 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과 달리 그 처분의 내용을 해석할 수도 있다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결, 대법원 2013. 7. 12. 선고 2012두20571 판결 등 참조).

환경부 중앙환경사범수사단은 2017년 전국의 폐기물소각업체들에 대한 일제 단속을 벌여 과다소각 업체들을 적발하였는데, ① 소각시설의 물리적 증설 후 과다소각한 경우와 ② 소각시설의 물리적 증설 없이 (1일 가동시간을 늘리는 등의 방법으로) 과다소각한 경우를 구분하지 않고 모두 ‘변경허가절차를 거칠 의무 위반’으로 입건하였음. ①유형의 경우 폐기물관리법령상 ‘변경허가절차를 거칠 의무 위반’에 해당함에 의문이 없으나, ②유형의 경우 환경부 및 법제처의 유권해석은 ‘변경허가절차를 거칠 의무 위반’에 해당한다는 입장(긍정설)이지만, 하급심의 주류는 ‘허가조건 위반’일 뿐 변경허가절차를 거칠 의무 위반은 아니라는 입장(부정설)임 ➠ 이 사건 대법원 판결은 부정설이 타당하며, 변경허가사항인 ‘처분용량의 변경’은 시설기준에 관한 것인 반면, ‘1일 처리용량’이라는 허가조건을 위반한 업체의 경우에는 별도의 제재처분 규정이 있으므로 그에 따라 제재하여야 한다는 점을 분명히 하였음

한편, 이 사건 사안은 객관적으로 ①유형인데, 마치 ②유형인 것처럼 변론이 진행되어 처분사유 추가·변경 제한 법리 위반 여부가 다투어졌음 ➠ 피고는 처분서에 처분사유로 ‘과다소각’이라고만 기재하였을 뿐, 어떤 방법으로 과다소각을 한 경우인지를 구체적으로 기재하지는 않았음. 피고가 소송에서 ‘원고는 무단 증설하여 과다소각한 경우’라고 주장하였는데, 원심은 이것이 허용되지 않는 처분사유의 추가·변경에 해당한다고 판단하여 곧바로 배척하였음. 그러나 대법원은 관련 수사 결과, 이에 따른 피고의 사전통지와 원고가 제출한 의견서의 내용 등을 종합하면, ‘원고가 무단 증설하여 과다소각하였다’는 위반행위가 ‘당초 처분사유’이고 원고는 ‘당초 처분사유’를 알면서도 처분사유 자체는 시인하고 처분양정이 과중하다는 의견만을 제시하였을 뿐이며 그에 불복하여 방어권을 행사하는 데에 지장은 없었으므로, 피고의 소송상 주장은 허용되지 않는 처분사유의 추가·변경이 아니라 ‘당초 처분사유’를 구체적으로 설명한 것에 불과하다고 판단하여 파기환송한 사례